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[政策解读]:县人民政府关于印发公安县政府投资建设项目工程总承包管理暂行办法的通知
信息来源:公安县人民政府 | 发布时间:2021-09-14 14:25

近年来,在国家大力推进工程总承包模式的背景下,我县于2018年启动第一个工程总承包项目(16条道路)后,先后按EPC工程总承包模式实施了油江大道和上海大道升级改造项目、中医院门诊楼建设项目、疾控中心综合楼项目、二医传染病区建设项目等10个。从实施情况来看,项目落地较传统模式有明显缩短,但在项目实施过程中普遍存在施工引导设计问题,导致投资控制难,缺乏合理的合同机制导致权责不清、激励约束失衡,以及总承包管理体系达不到总承包要求的组织结构和项目管理体系

为完善我县政府投资管理体制,促进政府投资项目工程设计采购施工(EPC)一体化,切实提高政府投资总承包项目的建设管理水平和投资效益,落实“工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任”等要求,基于实践需求和国家的最新规定,我中心起草了《公安县政府投资建设项目工程总承包管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),其旨在规范和统一我县政府投资建设项目工程总承包的实施流程的同时,引导工程总承包市场的良性发展。

一、《暂行办法》制定的主要原则和设计思路

《暂行办法》制定的主要原则是在对实践经验进行总结分析的基础上,坚持问题导向、制度创新,力求务实有效。《暂行办法》的设计思路可概括为两个方面:一方面对EPC总承包制度做出规范化、体系化的说明,以解决“从无到有”的制度建设问题;另一方面引导EPC总承包制度的发展方向,培育相关市场主体,发展以设计采购施工一体化的组织结构,以充分发挥工程总承包制度绩效。

二、工程总承包适用定义

根据工程总承包规范的定义和解释(是指从事工程总承包的单位按照与建设单位签订的合同,对工程项目的勘察、设计、采购、施工等实行全过程或者若干阶段承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式),工程总承包不仅仅指EPC(设计—采购—施工)总承包,还包括PC(采购—施工)、DB(设计—施工)、EPCM(设计、采购和施工管理)、PMC(项目管理)四种典型的总承包管理模式外,以及在特定条件下与其他总承包模式(如TKM、F+EPC、BT、BOT)间的转化等模式。

针对目前我县政府投资项目的实际情况,我们起草的《暂行办法》只适用于EPC(设计—采购—施工)和DB(设计—施工)两种总承包模式。

三、《暂行办法》的内容要点

《暂行办法》的内容要点可以概括为以下三个方面。

第一,《暂行办法》明确了工程总承包项目的适用范围;

第二,明确工程总承包项目的在不同情况下的发包模式和合同计价模式、资金拨付原则;

第三,明确项目实施过程中的造价管理原则,规范工程总承包项目的实施和管理。

(一)适用范围。针对工程总承包在实践中经常出现适用范围模糊不清、发包随意性较大的问题,《暂行办法》规定,建设范围、建设规模、建设标准、功能需求较明确的政府投资项目(例如新建改扩建学校、保障性安居房等房建工程,市政道路、市政配套设施等市政工程)可采用工程总承包方式。对个性化要求较高、情况较复杂、建设需求和标准存在较多变数的项目(具体例如以地下工程为主的建设工程、纪念性建筑、文体场馆等工程项目)不宜采用工程总承包方式。

《暂行办法》中没有对投资额没有设限,主要是考虑小额工程往往建设范围、建设规模、建设标准、功能需求较明确,更符合采用工程总承包条件。

(二)发包条件及程序。

《暂行办法》主要针对政府投资项目实行工程总承包过程中存在的核心问题,主要体现在以下三方面:

(一)项目发包条件不清晰,合同模式单一,投资控制效果不理想;

(二)由于工程总承包项目在发包合同中未清晰约定概算审定时间,导致在实施过程中存在“边设计、边施工、边编制概算”,设计失控导致“三超”问题,概算的编制和审定时间滞后,部分项目接近完工阶段或者全部完成施工,概算评审工作还未能完成,丧失了项目概算对成本控制的作用;

(三)工程总承包市场发展尚不成熟,尚未建立起符合工程总承包发展要求的组织结构和项目管理体系。

为解决上述问题,结合国家最新政策要求和我县在当前项目实施的具体情况,《暂行办法》规定由建设单位按初设完成后招标和初设完成前招标两个不同阶段分别编制工程总承包方案,报县政府审批。总承包方案内容应包括但不限于项目基本情况、必要性分析、拟发包阶段、发包主体、工程质量和进度控制、建设标准、组织实施方式、计价模式和监督方式等。

(三)计价模式。

目前,工程总承包合同主要采用的计价方式有3种,即固定总价、固定单价、费率下浮。

我县目前的EPC工程总承包均采用的是费率下浮模式。其主要优势:招标资料简单,招标前期时间短,经济标评审便捷,可快速推进招投标工作,有利于项目迅速启动且计量原则清晰,便于项目预算编制、费用审核、结算编制。存在的缺点:施工过程中有大量的认质认价工作,价格纠纷较多,成本控制难度大;施工图预算的措施项目清单主要依据施工组织设计或专项施工方案编制,承包人常会在施工组织设计、专项施工方案中增加额外非必要措施或故意采用经济性较差的措施以增大措施费用预算获取额外利润。

为解决上述问题,《暂行办法》在起草时,重点从前期工作入手,简单的讲,就是把能够明确的全部明确,能够算清楚的全部算清楚。

重点之一:初步设计达到施工图深度。在初步设计阶段要求完成详勘,确定功能需求,明确施工措施等细节问题,对投资额度较大、工程较为复杂的采用勘察单位、初设编制单位和工程咨询机构同步介入配合业主单位共同完成前期工作。

重点之二:规范和完善初设编制的程序。对于项目需求和概算编制审核,要求初设编制单位依据业主单位下达的设计任务书开展初步设计方案和项目概算编制,对需要进行局部深化设计的应在设计任务书中明确。并委托工程咨询机构配合业主单位完成初设方案和概算编制审核,以此保证项目的准确性,避免因前期工作深度不够引起的后期变更。

重点之三:按照不同的建设内容采取不同的计价方式。对于计价方式,《暂行办法》中规定总承包项目按发包阶段的不同和具体建设内容的不同分别采用不同的计价方式。

对于发包阶段的不同,且介入时点也分为三种情况,一是设计方案达到初步设计深度,二是设计方案达到方案设计深度,三是对建设周期有紧急要求但尚未达到方案设计深度就要发包的情况。对于第一、二种情况,《暂行办法》明确可以采用固定总价合同或固定单价合同。对于第三种情况,要求业主单位在总承包建设方案和招标文件中明确采取设计方案招标的方式发包,同时总承包合同采用下浮率报价、批复总概算作为上限价的结算方式,合同结算价按照投标下浮率执行。

对于建设内容的不同,借鉴长沙集成式EPC计价方式,一是对能够组价的分部分项部分,在测算均价后按面积或长度包干,结算时按实际面积或长度计算;二是对概算中不能明确工程量的,在发包阶段编制模拟清单,确定合同单价,结算时按实际工程量计算;三是对如土方开挖在预算审核中,确定合理的运距后采取总价包干,不进行结算审计,合同价即结算价。

具体采用那种计价方式,在初步设计及概算编制审核阶段,由业主单位、工程咨询机构、相关部门根据项目实际情况具体确定。

按照上述办法,基本上实行一个项目一套招标文件、一套计价方式。

(四)过程管理和造价控制。

目前我县工程总承包方式采用费率招标,总承包单位不能在第一时间完成施工图审查和预算送审,往往是在工程完成后才出施工图,存在施工引导设计,造成投资额无法控制,特别是措施费的控制。如城区16条道路项目中的,一是一中和城南春天断面的管网施工,原设计单位设计的大面积开挖,住建局在实际施工中,要求施工单位采取拖拉管施工,一项节约资金约600万元左右;还有就是园区路段施工太平洋设计的是砂卵石回填,住建局变更为灰土层回填,一项节约近4000万元。

针对上述问题,《暂行办法》一是通过强化前期设计,确定施工方案;二是强调按图施工,要求总承包单位编制的所有施工图设计图纸均需报业主单位确认并办理相关的施工图审查和备案后方可施工,承包人设计完成进度需满足施工总体工期的要求。由于承包人设计进度滞后、设计优化,导致相关的施工工艺、施工方法等发生改变引起的费用增加,由承包人自行承担。

另外,明确合同计价模式和资金拨付原则,控制由总包单位超控的“边设计边施工边编制概算”的情况;明确项目实施过程中的造价管理原则,严格控制建设单位和总承包单位擅自变更建设内容、扩大建设规模和提高建设标准。要求承包人根据经业主单位审查的施工图和备案的预算组织施工,且预算总价不得超过原投标总价。具体由业主单位和工程咨询单位全过程进行审核和跟踪。

(五)建立奖励机制,以此调动总包单位的积极性。

在项目实施中,一方面鼓励总承包单位采用新技术、新工艺和优化工程管理节约投资和节约工期。对总包单位在设计标准、规模、功能、设备、工艺、质量、安全、进度指标不降低且经济指标不增加的前提下的优化部分按一定比例进行奖励或补贴,另一方面鼓励总包单位申报工程奖项,因为申报工程奖项的考核程序相对规范和完善,有助于工程质量的把控。具体的奖励和补贴比例需要在文件中明确。

四、本办法实施的难点

增加了前期工作时间和服务费用。按照惯例,初设不要求完成详勘,其概算控制也允许在20%以内。如按本办法执行,要求完成详勘,初设深度需达到施工图深度,同时引进工程咨询机构全过程协助业主单位对项目进行管理,增加了工程咨询费用。但从工程的实际出发考虑,一方面强化前期工作有利于项目快速推进,减少变更和扯皮;另一方面能够充分发挥工程咨询机构的专业能力,发挥服务、协调、沟通、监督、咨询和评价等作用。

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