关于检查《中华人民共和国城乡规划法》
实施情况的报告
—2010年6月4日在县十五届人大常委会第二十二次会议上
县人大常委会城建环资工委主任 王 剑
主任、各位副主任、各位委员：
根据县人大常委会2010年工作要点安排，今年4至5月，县人大常委会执法检查组对我县贯彻实施《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）情况进行了检查。4月中下旬，执法检查组专门听取了城乡规划法法制讲座，县政府及时召开了执法检查动员会，并组织各乡镇和相关部门进行深入自查。在此基础上，5月17日至19日，县人大常委会执法检查组在县人大常委会副主任黄大春、袁正军的带领下，听取了藕池、南平、埠河等镇，县建设局、城乡规划局、国土局、环保局、房产局、开发区管委会等部门关于贯彻实施城乡规划法工作汇报，实地查看了斗湖堤城区污水处理厂、青吉工业园、富康住宅小区、彩云星城住宅小区，藕池、南平、埠河等中心镇以及部分中心村的规划建设情况。5月19日下午，执法检查组进行了认真总结，县政府副县长李明军到会细心听取有关意见和建议，并作了表态性发言。现就我县贯彻实施城乡规划法的基本情况，综合报告如下：
一、主要成效
近几年来，县政府紧紧围绕大力推进城镇化建设目标，认真贯彻落实城乡规划法，努力实施新区开发、旧城改造、小城镇建设、新农村建设。城乡面貌大为改善，城镇基础设施不断完善，城市功能进一步增强，城镇化水平和城市品位进一步提升，广大农村生产、生活环境进一步改善，全县城乡规划编制、规划实施及管理工作成效初显。
（一）广泛宣传，全社会城乡规划法律意识不断增强。自2008年1月1日城乡规划法颁布实施以来，县政府高度重视，把城乡规划法的贯彻实施作为重要工作来抓，成立专班，明确职责，全面部署。县建设和城乡规划部门以此为契机，始终把公众参与作为科学规划的重要手段，通过政务网站、对外展示、公众传媒、悬挂宣传标语横幅、印发法律宣传册以及举办各类培训班等方式，在全县范围内进行了广泛的宣传，并开展“规划进社区”活动，强化规划宣传教育，延伸和拓展规划公开网络，使普通民众对城乡规划法的重要性和认知度不断提高，为法律的贯彻实施和扩大城乡规划的公众参与奠定了较好的基础。
（二）夯实基础，城乡规划体系正在建立。一是城市规划体系逐步完善。城市总体规划已完成修编，以此为依据，城区各类法定规划，重点项目控制性详细规划编制稳步推进，市政公用设施、综合交通、生态环境、历史文化等专业性规划也在加快编制。总规、控制性详规、修建性详规和各项专业规划齐全的规划体系基本形成。二是镇村规划全面提速。为实现城乡统筹发展，切实推进中心集镇和新农村建设，2009年以来，县政府全面启动全县15个乡镇总体规划和327个村庄规划编制。目前镇村规划编制工作有序进行，受检的藕池、南平、埠河等镇均已完成镇区总体规划和村庄规划的编制，南平镇、埠河镇还分别编制完成了南平工业园区控制性详规、埠河新农村建设整体规划。全县所有镇村规划编制工作有望在今年6月底全部完成。
（三）立足规范，实施城乡规划的能力不断提高。一是理顺城乡规划管理体制。今年，县政府根据我县规划管理实际，整合资源，批准组建了县城乡规划局、县城市综合执法局，乡镇成立了乡镇规划管理办公室，规范城乡规划管理机构，为我县城乡规划的实施和管理奠定了基础。二是逐步完善城乡规划管理制度。县政府及相关部门根据城乡规划法以及相关法规的规定，出台和制发了《公安县人民政府关于加强县城城区规划建设和用地管理的通告》、《公安县城市规划管理技术规定》、《公安县建设局关于违法建设行为查处办法（试行）》等文件，进一步提高依法管理城乡规划的能力。同时，县政府还严格规范了建设项目规划许可行政审批程序，严格执行“一书两证”、联合审批等制度，提高了依法行政水平。三是加大了违法建设项目的查处力度。严格批后管理，强化规划效能监督，两年来，县建设部门共查处违法建设项目176起，立案查处68起，依法实施强制拆除41处，拆除面积3300多平方米，对维护城乡规划的权威性、严肃性，确保城乡规划的顺利实施，起到良好的促进和保障作用。
二、存在的问题
我县在贯彻实施城乡规划法过程中做了大量工作，取得了明显成效，但也还存在一些不容忽视的问题。
（一）法律法规宣传深度和广度不够。一是少数领导对城乡规划法的重要意义还缺乏足够认识。在检查中发现，县政府花费大量人力、物力组织编制乡镇和村庄规划，但部分乡镇、村组干部对规划编制没有引起足够重视，规划编制的形式重于内容，规划实施的指导性和可操作性不强。二是部分单位和群众不了解城乡规划法，规划法律意识较为淡薄，对城乡规划管理执法行为缺乏理解和支持，城镇违章搭建，农民建房占用道路红线、防洪排水通道、高压输电走廊和基本农田的现象时有发生。三是城乡规划透明度还不高。由于我县部分重大建设项目规划对社会公示的透明度还不高，广大群众没能依法享有城乡建设的知情权、建议权和共享权，导致公众参与度不够，在项目建设过程中，群众配合不够。
（二）规划编制的科学性和前瞻性有待加强。一是规划编制相对滞后。我县虽然完成了城市总体规划修编，但由于历史欠账太多，规划与经济社会发展统筹考虑不够，控制性详细规划覆盖率低，专业规划不完整，规划的强制性内容不够全面，城市总体规划与土地利用规划衔接不够到位，形成的规划成果难以适应城乡快速发展的需要，造成规划调整、修编频繁，有的地方甚至出现了建设牵着规划走的被动局面。二是城市功能规划不够全面。在规划编制中，考虑城市总体功能少，对城市功能布局缺乏研究，许多承载社会服务功能的配套设施没有纳入规划，有的虽然被纳入了但被挤占，以致一些建成区公共设施不能满足需求。同时，由于过度开发，水体、绿地没有得到很好保护，与打造江南水乡生态宜居县城的目标不相符合。三是镇村规划的实施难度较大。乡镇、村庄规划建设中，既要进行土地调整，又要配套建设包括供水、排水、供电、道路、垃圾收集等农村生产生活基础性、公益性服务设施，而这些都需要大量的资金投入，但受财力限制，这样的公共配套设施难以到位，成为制约规划与建设的瓶颈，影响了城镇化和新农村建设进程。
（三）规划建设管理和执行难度大。一是规划执法责任还没有完全到位，执法体制还有待进一步理顺。县、乡镇、村庄（街道）等规划区的执法主体责任还不够明确，如按照城乡规划法的规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证建设的，由乡镇人民政府责令停建、限期整改，逾期不改正的，可以拆除。但由于乡镇政府无专业规划执法人员，手段有限，处罚难度大，违法建设难以得到有效的遏制。二是规划人员和管理队伍力量薄弱。由于历史和现实的诸多原因，规划专业人才一直比较欠缺，现有队伍的教育培训也明显不够，且主要精力多用在城市规划管理上，难以深入开展镇村规划管理工作。三是违法违章建筑屡禁不止。突出表现在城区、郊区、城中村违法用地、违法建房以及乱搭乱建现象仍然较多；房产开发企业受利益驱使，存在擅自修改规划方案，实建与报建不一致的现象；一些群众对规划执法行为缺少理解和支持，违法建筑强制拆除难度大，暴力抗法事件时有发生。同时，违法违章建筑的执法，涉及到建设、规划、房产、国土等部门，因工作中互相衔接沟通不够，执法难以及时到位。
此外，城乡规划管理缺乏操作细则，“长官意志”和自由裁量权过大等因素也制约着我县城乡规划的品位档次，影响规划管理实施。
三、几点建议
城乡规划法对我县进一步加强城乡规划的编制、管理和执行等各个方面的工作，充分发挥城乡规划对经济和社会发展、城镇化进程和新农村建设的积极作用，促进科学规划、合理布局、节约集约资源具有十分重要的现实指导意义。为进一步贯彻落实好城乡规划法，我们建议：
（一）强化规划龙头地位，增强历史责任感。一是认真总结城乡规划法在我县贯彻实施取得的成绩与历史教训，借鉴先进城市的经验，加快出台城市管理细则，从保障规划的科学性、引领性、严肃性和公开性等方面进一步创新体制机制，完善政策措施。二是加大对规划实施主体即各级政府的主体责任，引导各级领导干部特别是基层领导干部在学习现代规划理念的同时，掌握城乡规划法的主要精神和具体制约性规定，着力增强法制意识、责任意识，确保所在地区以规划引领发展，以法律规范建设。三是健全规划督查考核制度，将年度规划工作任务纳入全县重点工作目标考核体系，层层分解落实，认真组织实施。四是加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划的“空间叠合”和有机融合，以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照功能定位导向、要素协调一致、综合集成实施的思路，保证发展“目标”、国土“指标”与规划“坐标”的相互衔接，做到规划目标、空间管制、空间数据的“三统一”。
（二）深化规划战略研究，增强工作紧迫感。今后一段时期既是我县城镇化的高速发展期，也是经济社会矛盾的凸显期。政府和相关部门要进一步增强紧迫感，深入开展前瞻性、综合性、战略性规划研究，高度关注和研究城镇规划中的重大问题，为城镇科学发展注入新活力，为构建和谐社会提出新方略。一是加强我县空间结构的规划研究，合理布局敞开空间、预留空间、产业空间和自然生态空间，划分禁建区、限建区和适建区，在确保规划战略眼光和系统思维同时，真正体现江南水乡的区域特色和公安历史的文化底蕴，促进城市走可持续的发展道路。二是抓住当前中、省实施荆岳铁路、江南高速公路等重大基础设施项目建设的机遇，充分考虑项目实施对我县的长远影响，研究确定积极争取外部资源，提升硬件水平，争创科学发展新优势，赢得竞争主动权的思路和建设规划。尤其是县城城区要结合迎宾大道等重大基础设施建设，深度研究周边地块的使用方向和经济效益，科学引导地块开发。
（三）统筹城乡一体发展，增强规划编制的科学性。要坚持规划在统筹城乡发展中的统领作用，结合新农村建设，进一步完善村镇布局，全面完成编制村庄规划。要以城乡公共服务均等化为目标，将市政设施、文教体卫、社区配套等专项规划向重点城镇和村庄延伸和覆盖，防止重复建设，提高建设项目的受益面。要坚持以规划的一体化管理，保障城乡的一体化发展，加大城区街道和中心乡镇的规划管理网络建设，着重抓好南平、杨家厂、夹竹园、埠河、藕池、黄山头、章庄铺等重点镇、中心镇和口子镇规划管理工作，确保规划的统一管理工作真正落到基层。
（四）严格监管规划实施，增强法律约束力。严格实施控制性详细规划，建立健全规划实施的刚性管理制度，全力保障规划的严肃性和权威性。一是在控制性详细规划中明确各类控制线和社会公共设施、市政基础设施两类设施的强制性内容，对此不得随意变更。二是县城、乡镇规划区内的企业、公共设施和公益事业等建设必须服从城乡规划的统一管理。三是加强规划基础建设，加快推进“数字规划”“专项规划”建设，进一步改善规划监管的技术手段。四是制定和出台相关政策和办法，建立规划行政问责制度。五是整合建设、规划、工商、环保、房产、国土等部门的执法资源，充分发挥公安机关、法院依法拆违中的强制性作用，建立规划实施联合监管制度，坚决制止乱建设、乱开店、乱变更、乱占地等违规违法现象。
（五）创新多方监督机制，增强决策的民主性。要建立规划实施评估制度，在法定规划大框架和基本单元稳定的前提下，依法建立动态机制，并征求各方意见，接受社会监督。要根据国家有关法律的规定，定期向县人大及其常委会报告城乡规划的编制、调整、实施情况，其中对于规划的调整变更，应依据法定程序进行，可采取批量报告的办法，提高效率。要建立公众参与机制，推行阳光规划，通过网上公示、媒体公告、模型展览、公共咨询、听证会等多种形式让公众更多地了解规划、参与规划，增强规划决策民主性。