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为加强县城规划和建设管理，切实规范城区用地秩序，促进我县城市健康有序发展，今年3月，县政府出台了《关于加强县城城区规划建设和用地管理的通告》（以下简称《通告》）。该《通告》已于5月1日正式实施。为便于各有关部门和单位及广大城乡居民加深对《通告》的理解，现请县政府办公室副主任、县政府法制办公室主任李章鸿就《通告》有关内容进行详细解读和说明。
一、出台《通告》的背景
（一）为什么要出台《通告》？
县政府出台这份《通告》，主要基于以下几个方面的原因：一是随着城镇化的加快发展，城市特别是中小城市在提升区域经济竞争力、承接农村转移人口、促进城乡协调发展等方面发挥的作用越来越重要。城市已成为一个区域的名片，城市环境面貌的好坏，成为考察一个地方投资环境的重要内容；城市建设管理水平的高低，成为衡量地方政府执政能力的重要依据。因此，县委、县政府不仅要谋划加快县城建设发展速度，而且还要考虑不断提高城市规划管理水平。二是受荆江分洪区的制约，我县县城一直限制在面积仅2.43平方公里的斗湖堤安全区内发展，城区面积小，人口密度高，布局较为混乱。进入新世纪后，我县县城发展速度加快，城区规模逐渐扩大，建成区面积扩大到10多平方公里，城区人口发展到15万人，县城已步入中小城市行列。而此前，我县未就城市规划和建设管理出台统一规定，致使有关部门在审批用地、审批规划、审批建房时没有统一的标准和准则。为避免盲目建设、重复建设、低水平建设等问题，有必要出台统一规定，切实加强城区规划建设和用地管理。三是在县城快速发展的同时，城市管理也出现了一些较为突出的问题，违法建设屡禁不止，违规开发愈演愈烈，破坏了城区正常的建设秩序，影响了城市规划的实施，同时也引发了很多社会问题。因此，必须加大城市管理和执法力度，坚决遏制违法建设行为，切实规范城区建设和用地秩序，确保城市有序发展、协调发展、健康发展。
（二）我县城市建设和用地管理中存在哪些突出问题？
当前，我县城市建设管理中主要有以下几个方面的问题：一是乱占乱建行为时有发生，严重破坏了城市正常的建设秩序。在城市规划区内进行建设活动，应当严格遵守规划，并依法经过批准后方可建设。但部分单位和个人缺乏规划意识，未经规划许可或者擅自改变核准的规划条件进行建设。有的占用城市道路、消防通道、公共沟渠建房；有的在高压电线保护区内建房，既严重违反城市规划，又造成一定安全隐患；还有部分违法者，在有关部门下达停工通知、查封现场后，利用晚上和节假日抢建。近两年，县建设、国土资源部门共立案查处50多起城区内的违法建设和违法用地行为，其中严重违反城市规划，依法应当拆除的就有近20起。二是违规开发现象愈演愈烈，严重影响到房地产市场健康发展。前几年，全国各地商品房价格普遍上涨，且涨幅较大。在此影响下，我县商品房价格及需求量也增长较快，房地产开发利润较高。一些不具备房地产开发资格的单位和个人通过合作开发、非法收购土地等途径，违规进行房地产开发，对房地产市场造成很大冲击。有的个体开发商未办理合法的用地和规划许可手续，开发的房屋办不到房屋产权证，购房者权益得不到保护；有的个体开发商修建的房屋质量差，存在严重安全隐患；有的个体开发商一房多卖，严重侵害了购房者利益，引发了很多纠纷，甚至影响到社会稳定。三是土地违法交易屡禁不止，造成国有土地收益大量流失。国家相关法律法规规定，任何单位和个人不得买卖和非法转让土地。随着县城规模不断扩大，城区土地升值较快，特别是城乡接合部土地，地价节节攀升，非法买卖土地、对手交易等现象逐渐增多。有的集体经济组织以分配宅基地为名，擅自将土地卖给城镇居民和非本村村民；有的农民私下进行土地交易，甚至直接买卖承包的农用地；有的购买集体土地后进行房地产开发，修建“小产权”房，牟取非法利益。这些土地违法交易行为，扰乱了正常的供地秩序，导致大量土地收益流入到个人手中；同时，也增加了政府征地的难度，影响到城市发展的进程。
（三）《通告》主要依据哪些法律法规，出台经过了哪些程序？
县政府对出台该《通告》十分慎重，安排县政府办公室及县建设、国土资源、房产等部门组成工作专班，对城区规划建设管理中的有关问题进行调查研究，然后根据《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《湖北省土地管理实施办法》等法律法规，借鉴外地较为成熟的城市管理经验，结合本地实际，起草关于加强县城城区规划建设和用地管理的通告；在起草文稿的过程中多次征求意见，召开专题会议讨论，反复修改完善；最后提交县政府常务会议、县委常委会议审议通过，并按规范性文件管理有关要求，提交县人大常委会进行审查后，由县政府印发施行。该《通告》既符合法律法规，又切合本地实际，具有很强的针对性和可操作性。
二、城区所有建设活动必须符合规划
城市规划是城市发展的蓝图，是城市建设和管理的重要依据。要建设和发展好城市，必须有一套完整、统一、科学的规划系统，并严格按照规划进行建设和管理，才能确保城市良好的建设秩序。
（一）我县城市规划主要有哪些？
与城市建设发展密切相关的规划包括土地利用总体规划和城市规划。土地利用总体规划主要对土地的开发、利用、治理、保护进行总体安排和布局。城市规划分为总体规划和详细规划两个层次。城市总体规划主要确定城市的规模和发展方向，并就城市空间布局进行综合部署和安排。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，其中，控制性详细规划主要确定一定区域土地使用性质和使用强度、空间环境控制的规划要求等；修建性详细规划主要用于指导各项建筑和工程设施的设计和施工。
2008年，我县组织对《城市总体规划（2003—2020年）》进行了修编，并按程序报经市政府批准。2009年，我县作为全省县级土地利用总体规划修编试点地区，编制了新一轮土地利用总体规划，进一步确定了中心城区的规模和界限，使土地规划与城市规划相互衔接、协调一致。同时，县建设部门编制完成了老城区控制性详细规划，孱陵新区、城南新区、城东新区、杨家厂城区控制性详细规划编制工作也将在近两年内全部完成。土地利用总体规划、城市总体规划、5大城区控制性详细规划，加上县政府今年4月印发的《城市规划管理技术规定》，形成了较为完善的规划体系，为我县城市发展制定了蓝图，为城区规划、建设和用地管理提供了依据。
（二）《通告》主要适用于县城规划控制区，县城规划控制区包括哪些区域？
按照城市总体规划，本县城市规划控制区总面积137平方公里，包括斗湖堤镇全部区域和夹竹园镇9个村、杨家厂镇6个村。《通告》所适用的规划控制区，主要指到2020年的城市规划建设区及外控区，面积38.5平方公里，包括斗湖堤安全区、杨家厂安全区、县原种场、农科所、斗湖堤镇王岗村、蔬菜场、大圣村、杨家厂镇青吉村全部区域及斗湖堤镇高强村、詹桥村、孱陵蔬菜场、杨家厂镇福利村、夹竹园镇金猫口村、黄金口村部分区域。
除县城城市规划控制区外，其他乡镇人民政府所在地集镇的规划建设和用地管理，也参照该《通告》执行。
（三）《通告》在保证规划实施方面作出了哪些规定？
为维护规划的严肃性，确保城市规划得到有效实施，《通告》就规划管理作出了以下五个方面的规定：一是任何单位和个人在城区内进行建设活动，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、所处区域控制性详细规划和城市规划管理技术规定的要求。这是总体性、原则性规定，不仅要求建设单位和个人严格遵守土地和城市规划，同时也要求相关部门按规划审批建设项目，不得违反规划乱批项目。二是任何单位和个人在城区进行建设活动，必须依法办理规划许可手续，领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。这是程序性规定，通过对建设项目的前期规划审查，可从源头上防止兴建不符合规划的项目。三是对单位和个人已取得合法使用权的土地及地上建筑物，因受规划限制不能新建、改建、扩建的，由县人民政府委托县土地收购储备中心予以收购。这是疏导性规定，虽然土地使用者的土地因规划限制不能建设了，但政府保护其合法权益不受损失，由县土地收购储备中心予以收购，收购价格根据其土地使用权性质、使用年限等因素，参考评估机构评估的价格确定。四是对单位和个人申请改变其土地用途和性质、申请土地出让续期、申请转让土地及地上建筑物的，要进行规划审查，不符合规划的，县国土资源、房产等部门不能办理手续。因规划限制不能办理相关手续的，可由县人民政府委托县土地收购储备中心予以收购。这是程序性和疏导性相结合的规定，在办理土地出让转划拨、改变土地用途、土地出让续期、土地变更登记、房屋变更登记等手续时，进行规划审查，避免不符合规划的土地及房屋在办理相关手续后，增加今后管理、拆迁、收购的难度，同时也防止给新的受让人造成更大的损失。对受规划限制不能办理相关手续的，其产权人可申请县土地收购储备中心予以收购，以维护现有产权人的合法权益。五是对违法建设行为严重影响规划，依法应当拆除的，坚决予以拆除；对影响规划尚可采取改正措施的，依法予以处罚。这是惩罚性规定，通过对违法行为严格执法，增加违法建设的成本，切实维护规划的严肃性，增强社会各界遵守规划的自觉性。
三、严格控制个人建房
个人建房一直是城市管理的重点和难点。近几年，我县城区内大部分违法建设都是个人建房。如何规范个人建房行为，是这次《通告》的主要内容。
（一）《通告》采取哪些措施加强对个人建房的管理？
个人建房建设规模小、发生数量多、涉及范围广、管理难度大。外地城市对个人建房一般有两种管理办法：一种办法是实行一刀切，城区内全面禁止个人建房；另一种办法是分区域管理，城市核心区域内禁止个人建房，其他区域严格控制个人建房。《通告》没有完全禁止个人在城区内建房，而是采取4个方面措施，严格控制个人建房：一是限定区域，在城区部分区域禁止个人建房；二是限定条件，个人建房必须符合一定条件，才予以审批；三是限定规模，控制个人建房的层数、用地面积、基底面积；四是规范程序，个人建房必须按规定程序报批，办理相关手续后方可动工建设。
（二）城区内哪些区域禁止个人建房？
《通告》规定，城区主、次干道两侧各150米范围内禁止个人新建、改建、扩建住宅。城区内的主干道是指道路宽度40—60米，有4—6条机动车道的道路；包括已建成的孱陵大道、部分建成的文明路及规划建设的迎宾大道。城区内的次干道是指道路宽度25—30米，有4条机动车道的道路。包括已建成的长江路、荆江大道、油江路、荆江河路、青年路、五九路和部分建成的外环路，以及城南新区、城东新区正在建设和规划建设的文武路、友谊路、致富路、兴盛路、观绿路等。城市主、次干道是城市的脸面，是展示城市形象的窗口。禁止个人在主、次干道两侧改建、扩建、新建住房，有利于对主、次干道两侧进行高起点规划、高标准建设，提高城市品位。
（三）对个人建房有哪些限制条件？
今后，城区不再供应新的零星个人住宅用地，个人在城区建房，必须已经取得土地使用权，且在允许建房的区域，同时还要符合以下条件：一是建房层数不超过3层。二是城镇居民建房基底面积不超过100平方米；农民建房使用农用地的每户用地面积不超过140平方米，使用非农用地的每户用地面积不得超过200平方米，建筑基底面积每户均不得超过120平方米。设定上述限制条件的目的，一方面是防止个人利用现有住宅用地，变相进行房地产开发；另一方面，是为了节约集约利用城市土地。
（四）个人建房应当怎样办理审批手续？
按照相关法律法规及《通告》的规定，个人在城区内建房，应当按以下程序办理手续：一是持土地使用证明等材料和书面建房申请，报所属村民委员会或社区居民委员会初审；二是报乡镇人民政府审核；三是向县建设部门申请办理建设用地规划许可证；四是根据县建设部门核定的规划条件，委托具有相应资质的单位进行设计后，向县建设部门申请办理建设工程规划许可证；五是申请县建设部门和国土资源部门现场放线；六是房屋竣工后，向县建设部门申请验收；七是向县房产部门申请办理房屋所有权证。另外，工程投资额在30万元以上或建筑面积在300平方米以上的，在开工前还应当办理施工许可证。
（五）城区内允许个人联合建房吗？
个人联合建房有利于提高土地利用效率。但前几年，城区内发生了许多以个人联合建房的名义，变相从事房地产开发的现象。为此，《通告》虽未禁止个人联合建房，但规定联合建房必须符合以下规定：一是参与联建的个人必须拥有合法的土地使用权，不能以资金或其他物资参与联建；二是联合修建的房屋套数不得超过参与联建的人数；三是每套房屋建筑面积不得超过200平方米。
四、全面加强集体土地管理
城乡结合部的集体土地，是今后城市的重要组成部分，如不严加管理，将对城市发展造成严重影响。《通告》用了较大篇幅，对集体宅基地和农用地的管理作出了明确规定。
（一）为什么要加强规划区内集体土地管理？
目前，在城市规划区内，还有很大一部分土地属于集体土地，这都是城市发展的后备用地。今后，县政府将根据城市发展进程和实施城市规划的需要，逐步将这些集体土地征收为国有土地。但在未征收之前，必须加强管理，以避免集体土地被违法占用和买卖，对今后的征地及城市建设造成影响。
（二）集体经济组织分配宅基地应当遵守哪些规定？
今后，城区内征地拆迁范围较大的集体经济组织，统一规划建设安置小区，用于安置本集体经济组织内的被拆迁农户和符合宅基地分配条件，但尚未分配宅基地的农户。因此，城区内已建设和规划建设安置小区的集体经济组织，不得再向其成员分配宅基地。尚不具备建设安置小区条件的集体经济组织向其成员分配宅基地，必须遵守四个方面的规定：一是分配对象必须是本集体经济组织正式成员，不得向城镇居民和本集体经济组织以外的村民分配宅基地。二是分配的对象应当符合分配宅基地的条件，已有宅基地或将宅基地和住房出卖、出租，以及将住房改为经营性用途的农户，不得再向其分配宅基地。三是分配的宅基地必须是统一规划居民点内的土地，不得将规划居民点外土地作为宅基地进行分配。四是分配宅基地应当召开村民会议讨论通过后进行公示，公示期满后没有人提出异议或提出的异议不成立的，再分配宅基地，并将宅基地分配情况报所属的乡镇人民政府或主管单位以及县国土资源、建设部门备案。
（三）规划区内的集体农用地应当怎样管理？
规划区内的集体农用地，在县政府未征收之前，应当维持原来的承包关系，并严格遵守“四个不得”，一是不得擅自改变农用地用途；二是不得非法流转和对手交易；三是不得擅自栽种树木、开挖鱼池；四得不得擅自修建临时或永久性建筑物、构筑物。
五、切实规范房地产开发行为
如何规范房地产开发行为，促进房地产市场健康发展，是城市规划建设和用地管理的重要内容之一。《通告》就房地产开发管理提出了原则性意见。
（一）前几年，城区内出现了很多违规开发房地产的现象，《通告》是不是限制发展房地产了？
房地产业是国民经济支柱产业。正规的房地产开发，对推进城市加快发展发挥着极为重要的作用。因此，《通告》并未限制房地产发展，而是着重强调要规范房地产开发行为。一是从事房地产开发的企业必须具备房地产开发资质。二是商业、住宅开发用地一律通过招标、拍卖或挂牌方式出让，房地产开发企业通过参与竞买取得土地使用权。房地产开发用地公开招标、拍卖、挂牌出让，既是国家相关法律法规和政策的硬性要求；又是避免土地供应暗箱操作，防止腐败行为，增加政府土地收益的有效途径。三是开发企业必须取得开发土地法定最高出让年限的土地使用权。按照相关法律法规的规定，商业用地最高出让年限是40年，住宅用地最高出让年限是70年。要求开发商取得开发土地法定最高出让年限的使用权，主要是防止开发商为了少缴土地出让金，缩短土地使用年限，损害购房者权益。
（二）房地产开发企业如何参与旧城区改造？
《通告》鼓励具备资质的房地产开发企业对旧城区进行联片开发改造，但必须遵守以下规定：一是必须达到一定规模，除受地形条件限制外，一次性联片开发改造的土地面积不得少于7000平方米（10.5亩）。二是严格遵守相关程序，先由开发企业拟定开发改造方案，经县建设部门对其是否符合规划进行审查，并报县政府同意后，再依法办理供地手续。坚决杜绝开发企业直接收购土地，或与土地产权单位合作等形式进行开发。三是坚持招拍挂供地，由县国土资源部门采取招标、拍卖、挂牌方式组织供地，开发企业按规定参与竞买。
六、依法严查违法建设和违法用地行为
严肃查处违法建设和违法用地行为，是理顺城区建设秩序的关键。《通告》力求综合运用法律、行政、经济手段，建立部门联动机制，加大违法查处力度，切实提高城市管理执法水平。
（一）《通告》采取了哪些措施，扭转城区内违法建设和违法用地过多的局面？
针对城区内违法建设和违法用地屡禁不止的现状，《通告》通过以下四个方面的措施，建立预防、监督、查处相结合的管理体制，坚决刹住违法建设和违法用地的歪风。一是强化相关部门的责任。要求县建设、国土资源等部门和乡镇人民政府及社区居委会、村民委员会等基层组织认真履行职责，加大巡查力度，发现违法建设和违法用地行为后迅速行动、快速反应，尽可能地将违法行为消除在萌芽状态，制止在初始阶段。二是建立部门联动机制。对违法建设工程，除县建设、国土资源部门分别依据职权下达停工通知外，还根据违法情节，由县法院查封违法建设工程现场。同时，《通告》还明确规定，县供电、供水、供气部门不得向违法建设工程通电、通水、通气；县房产部门不得为违法建筑办理房屋产权证。通过部门联合行动，增强对违法行为的打击力度。三是鼓励社会各界对违法建设和违法用地行为进行举报，由县建设局、国土资源局分别设立专门举报电话，受理群众举报，并对查证属实的举报给予奖励。四是依法严查违法行为。对未办理用地和规划许可手续的违法建设工程，依法应当拆除的，坚决予以拆除；尚可采取改正措施的，依法予以处罚，并严格按照规定足额征收土地出让金及相关规费后，再补办相关手续。对违法从事房地产开发经营的，依法责令停止开发经营活动，没收违法所得，并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过对违法行为的严罚重处，增加违法建设者的成本。
（二）严重影响城市规划的违法建设工程依法应当拆除，哪些违法建设行为属于严重影响城市规划的范畴？
按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划，无法采取改正措施消除对规划实施影响的建设工程，由县建设部门责令停止建设或限期拆除，当事人不停止建设或逾期不拆除的，由县政府责成有关部门强制拆除。严重影响城市规划的行为主要包括：一是违反城市规划确定的用地性质使用土地的；二是占用城市公共设施和基础设施用地的；三是占压城市规划道路红线、建筑退让红线和地下管线的；四是侵占城市绿地、生活水源保护区、风景名胜区、文物保护区的；五是影响城市消防、防洪、抗震、供电、供水、供气、通讯、电视等地上地下管线安全的；六是污染城市环境，严重影响市容观瞻的；七是擅自在近期建设规划控制区内进行建设的；八是占用廊道、屋顶、露台等公用部分搭建建筑物、构筑物的；九是房屋擅自加层影响结构安全的；十是破坏国防设施和测量标志进行建设的；十一是法律法规确定的其他严重影响城市规划的行为。
（三）《通告》从2010年5月1日起施行，对2010年5月1日前的违法建设和违法用地行为怎样处理？
《通告》从2010年5月1日起施行，其根据本地实际作出的一些具体规定，虽然不能适用于在此之前发生的违法建设和违法用地行为，但并不意味对这些违法行为不再追究。因这些违法行为违反了国家规划、建设、土地管理等法律法规，有关部门将依照国家法律法规对这些违法行为进行处理，对依法应当处罚的，坚决予以处罚；对依法应当拆除的，坚决予以拆除。
县城城区规划建设和用地管理涉及面广，问题多，矛盾较为突出，仅靠县建设、国土资源等几家部门管理和执法，难以取得很好的成效。希望各部门、各单位及社会各界关心县城的建设和发展，自觉遵守相关法律法规和城市规划，大力支持相关部门管理和执法，共同维护城区良好的建设和用地秩序，促进我县城市健康、和谐发展。
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